La Chine et le droit international : rhétorique belliqueuse*

La Chine a annoncé vouloir éviter – au besoin par la voie militaire – que Taïwan ne devienne indépendant et a violé l’interdiction du recours à la force établie par le droit international.

Début août, la Chine a effectué une vaste manœuvre militaire dans les eaux côtières de Taïwan. Deux semaines auparavant, Beijing avait déclaré dans la présentation de sa nouvelle stratégie sécuritaire que l’armée chinoise se tenait prête au cas où quelqu’un entravait la réunification de Taïwan à la Chine.  Dès le début janvier, la Chine avait menacé encore plus nettement qu’une annexion de Taiwan pourrait, si nécessaire, s’effectuer aussi par la force militaire.  Il est possible qu’un changement de mentalité de la part de Beijing ait eu lieu quant au recours à la force militaire contraire au droit international. D’ores et déjà, il est sûr que la Chine a violé l’interdiction du recours à la violence. En effet, cette dernière prohibe la menace même de recourir à la force militaire.

Bruits de bottes de la Chine

En janvier 2019, le chef d’État et du parti chinois Xi Jinping a déclaré au sujet de Taïwan que la Chine ne pouvait pas promettre de renoncer au recours à la force. Il a précisé qu’on se réservait l’option de prendre au besoin toutes les mesures nécessaires.  Il a ensuite ajouté que cette déclaration n’était pas dirigée contre nos compatriotes taïwanais mais qu’elle s’adressait à des forces extérieures et au très petit nombre de militants de l’indépendance de Taïwan, ce qui pourrait être considéré comme une relativisation tout comme la remarque qu’on aspirait à une réunification pacifique et que la Chine n’attaquait pas de Chinois. Toutefois, l’énoncé de la première phrase qui dans la presse britannique a fait les gros titres, a été sans équivoque : « ’All necessary means’: Xi Jinping reserves right to use force against Taiwan. » Dans les relations internationales, « the use of force » veut dire sans ambiguïté le recours à la force militaire. « All necessary means » (toutes les mesures nécessaires) est l’expression habituelle qui, dans les résolutions du Conseil de sécurité, autorise au titre du chapitre VII les pays membres des Nations Unies à employer la force militaire comme p. ex. en 1990 dans la résolution no678, le fondement légal de la libération du Koweït des troupes irakiennes. 

La stratégie sécuritaire présentée mi-juillet par la Chine qui déclara que la Chine doit être réunifiée et qu’elle le sera, n’est pas moins claire.  Néanmoins, on ne promettait pas de renoncer au recours à la force. On se réserverait l’option de prendre toutes les mesures nécessaires. La manœuvre effectuée récemment dans les eaux côtières de Taïwan s’inscrivait probablement dans le cadre de ces déclarations.

Si jusqu’à présent les spécialistes en droit international n’ont guère pris en compte l’article 2, alinéa 4 de la Charte des NU, celui-ci interdit non seulement le recours à la force armée mais aussi la menace même du recours :  « All Members shall refrain in their international relations from the threat or use of force ». (Les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force…) Dans ce contexte, la documentation sur le droit international a parlé de l’interdiction de menacer par l’emploi illicite de la force militaire comme étant un « blind spot » (une tache aveugle).

Le statut de Taïwan dans le droit international

A la différence du pacte Briand-Kellogg, les pays non signataires de la Charte des Nations Unies sont, eux-aussi, sous la protection de l’interdiction de recourir à la force selon l’Art.2, al. 4 de la Charte. Ceci concerne donc, en principe, également Taïwan qui n’est pas ou, plus exactement, n’est plus un membre des Nations Unies. Après que les troupes de Mao sont sorties victorieuses de la guerre civile chinoise, les Chinois de Kuomintang vaincus se sont réfugiés en 1949 sous le commandement de Tchang Kai-chek sur l’île de Formose, jadis une partie de l’empire colonial portugais, plus tard sous la domination japonaise. Tchang Kai-chek représentant la Chine pendant la Seconde Guerre mondiale et étant l’allié des grands alliés occidentaux des « United Nations against the Axis Powers » (Nations unies contre les puissances de l’Axe), la République de Chine à Taïwan restait, malgré la défaite pendant la guerre civile, non seulement membre des Nations Unies, mais aussi membre permanent du Conseil de sécurité.

Cela a changé lorsqu’en 1971, l’Assemblée générale des Nations Unies a adopté la résolution 2758 avec 76 voix, 35 voix contre et 17 abstentions et a accordé à la République populaire de Chine la représentation exclusive de la Chine – pour en même temps la contester à la République de Chine. Par là même, Taïwan est devenu aussi non-membre des Nations Unies bien que la résolution 2758 ne le prévoyait pas. Les demandes d’admission soumises plus tard par Taïwan ont toujours été refusées. En 2007, le Secrétariat général des Nations Unies n’a même pas transmis la demande d’admission de Taïwan au Conseil de sécurité mais l’a renvoyée sur-le-champ en se référant à la résolution 2758. Dans ce contexte, on oublie que la résolution 2758 détermine seulement l’entité qui a le droit de représenter la Chine dans l’organisation des Nations Unies, à savoir la République populaire de Chine et non Taïwan. Elle ne dit rien sur la question de savoir qui représente Taïwan et ses 23 millions d’habitants.  L’avis de Beijing que la revendication de représenter la Chine implique aussi la représentation du peuple taiwanais et que, par conséquent, Taïwan n’est qu’une province renégate, n’est donc apparemment pas vrai.  A aucun moment Beijing n’a exercé de domination réelle sur le territoire de la République de Chine à Taïwan.  Même la remarque du secrétaire général des Nations Unies de l’époque Ban Ki-Moon n’y changera rien : « The position of the United Nations is that Taiwan is part of China » (la position des Nations Unies est que Taïwan fait partie de la Chine). 

Que ce soit un État ou un régime de fait – l’interdiction de recourir à la force fait foi

Il est vrai que la non-appartenance de Taïwan n’entraîne pas la perte de la protection de l’interdiction de recourir à la force selon l’Art.2, al. 4 de la Charte. En sa qualité de droit coutumier international, l’interdiction absolue de recourir à la force protège de toute façon aussi les États non-membres.  La qualité d’État de Taïwan est pourtant en partie remise en cause quant à la question de sa reconnaissance. Un nombre restreint et en constante diminution de pays reconnaissent Taïwan comme État. En 2000, ils étaient environ 30. Aujourd’hui, seuls 17 pays entretiennent encore des relations diplomatiques avec la République de Chine à Taïwan. Sur pression de Beijing, El Salvador a dernièrement cessé ses relations diplomatiques avec Taïwan. Notons aussi que même la puissance protectrice la plus puissante de Taïwan, les États-Unis, n’entretient plus de relations officielles avec la République de Chine, contrairement p.ex. au Vatican. Mais vu la conception communément en vigueur, la question de sa reconnaissance peut passer à l’arrière-plan et Taiwan peut, du fait des autres attributs, être considéré comme un État. 

Même si avec l’opinion d’une minorité on ambitionne la reconnaissance de Taiwan par d’autres pays et l’on dénie par la même Taïwan comme étant un État, il n’en reste pas moins protégé.  En effet, il est largement incontesté que les régimes de fait ont des devoirs et des droits au regard du droit international.  De cette subjectivité partielle en droit international résulte au moins un minimum de droits garantis par le droit international, entre autres la protection par l’interdiction de recourir à la force considérée par ailleurs comme ius cogens. Ceci concerne indéniablement ces régimes de fait jugés comme établis ce qui est sans doute le cas de Taïwan. Taïwan est donc concerné par la protection de l’interdiction de recourir à la force.

Les menaces de la Chine doivent être prises au sérieux

Toutefois une menace se voit interdite seulement si elle est illicite. Par exemple, le renvoi de se défendre dans le cadre du droit de légitime défense par des moyens militaires ne relève pas de cette interdiction. De plus, comme la Cour internationale de justice l’a constaté, de nombreux facteurs interviennent pour savoir s’il s’agit d’une menace de force militaire ou non. Il en sera décidé au cas par cas.

La menace verbale de Xi Jinping de janvier a été étayée au début de l’année par un dispositif comminatoire de bâtiments de guerre des forces armées chinoises déployés dans le détroit de Taïwan.  De même, la nouvelle stratégie de sécurité chinoise exprimée doit être comprise sans équivoque comme une menace d’employer, le cas échéant, la force militaire. Les manœuvres récentes du mois d’août confirment le caractère sérieux de ces propos. La Loi anti-sécession adoptée en 2005 prévoit dans son Art. 8 que si un incident important devait avoir pour conséquence l’indépendance de Taïwan, des moyens non-pacifiques, donc la force militaire, doivent être employés. Ce serait le cas par exemple avec une proclamation d’indépendance de Taipeh. La Loi anti-sécession ne s’applique certes qu’au territoire national mais il faut absolument en tenir compte dans une vision élargie. Tout autant que le fait que les forces navales chinoises augmentent chaque année d’un contingent équivalent à la taille de la Royal Navy britannique.

Par ailleurs, l’Irak a également essayé de justifier son invasion au Kuwait en 1990 entre autres en affirmant que le Kuwait était aussi une province renégate. La réponse des Nations Unies a été heureusement claire sur ce point. Cependant, à la différence de l’Irak, la République populaire de Chine est tout comme la Russie un membre permanent du Conseil de sécurité.  Jusqu’à présent, la Chine s’est différenciée de la Russie quant au fait de suivre l’interdiction d’employer la force. Il reste à espérer que la Chine ne suive pas l’exemple de la Russie en Géorgie et en Ukraine et que la violation verbale de l’interdiction d’employer la force ne sera pas suivie d’une violation dans les faits.

*Cet article est une traduction proposée par l’auteur d’un article publié en allemand dans le magazine Einspruch du Frankfurter Allgemeine Zeitung. 

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