Cette série de deux blogues consacrés au rôle du droit international pour l’Antarctique et l’océan Austral a pour but de revisiter les conceptions courantes de ces régions. On pense souvent, à tort, que l’humanité a très peu de liens avec cette région du monde. En effet, lorsqu’on parle de l’Antarctique, on pense aux grandes épopées d’exploration et aux recherches scientifiques sporadiques…Mais l’Antarctique est bien plus imprégné de l’empreinte humaine et du droit international qu’il n’y paraît à première vue!
Aller au-delà des récits d’exploration et de recherche scientifique …
“How strange it all seems! For countless ages the great somber mountains about us have loomed through the gloomy polar night with never an eye to mark their grandeur, and for countless ages the wind-swept snow has drifted over these great deserts with never a footprint to break its white surface; for one brief moment the eternal solitude is broken by a hive of human insects; for one brief moment they settle, eat, sleep, trample, and gaze, then they must be gone, and all must be surrendered again to the desolation of the ages”.[1] Robert F. Scott, 1907
« Antarctica has this mythic weight. It resides in the collective unconscious of so many people, and it makes this huge impact, just like outer space. It’s like going to the moon ».[2] Jon Krakauer, 2003
Près de cent ans séparent ces deux récits d’exploration de l’Antarctique. Et pourtant, leur ressemblance est frappante : ils décrivent tous deux la singularité des paysages, la rudesse du climat, le caractère héroïque des explorations, les prouesses de la recherche scientifique. L’imaginaire autour de l’Antarctique et de l’Océan Austral est en effet marqué par ce récit d’épopée (masculine!) et de découverte.[3] On s’imagine également l’Antarctique comme un vaste terrain de jeu pour scientifiques.[4] Et c’est à raison, car l’activité scientifique y est grande, avec pour objectif de recueillir continuellement de nouvelles données scientifiques sur l’environnement Antarctique, tout en cherchant également à ralentir les dommages écologiques et à protéger cette zone de recherche unique qui reste la moins affectée par la dégradation de l’environnement par l’homme.
Mais alors, quelle place pour le droit international dans ce territoire de glace, où seuls les aventuriers et les scientifiques semblent s’aventurer ?
Les récits de la recherche scientifique ont façonné l’imaginaire juridique international autour de l’Antarctique. En 1959, le Traité sur l’Antarctique est en effet conclu afin de geler les revendications de souveraineté contestées (article IV) et consacrer cette région à la coopération scientifique internationale (articles II et III). L’Antarctique devient alors un laboratoire à ciel ouvert où les scientifiques de différents pays étudient la région la moins touchée par l’activité humaine. Mais d’autres usages viennent concurrencer cette utilisation scientifique prédominante. Sur les eaux australes, touristes, pêcheurs et scientifiques coexistent et poursuivent leurs propres intérêts. Les États équilibrent leurs objectifs de développement à court terme (exploitation des ressources minérales, tourisme) et leur volonté de faire de l’océan Austral une région aussi préservée que possible de l’empreinte humaine (réglementation de la pêche au krill par exemple). Tout cela ne s’articule pas sans heurt, notamment pour ce qui est des revendications de souveraineté et de la possible exploitation des ressources minérales, les deux aspects que nous explorons dans le premier blogue de cette série.
La question des revendications de souveraineté contestées à la lumière de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM)
L’Antarctique fait l’objet de revendications territoriales de la part de sept États. Deux autres États, les États-Unis et la Russie, se réservent le droit de formuler de telles revendications. Ces revendications ont été et restent contestées par d’autres États ayant des intérêts scientifiques en Antarctique, mais aussi par la communauté internationale dans son ensemble, qui voit d’un mauvais œil l’appropriation de cette région et de ses ressources par quelques pays industrialisés. Pour mettre fin à ces tensions politiques, le Traité sur l’Antarctique de 1959 gèle ces différentes revendications territoriales (article IV Traité sur l’Antarctique). Les parties ont » convenu d’être en désaccord » sur la question de la souveraineté afin de créer une forme de gouvernance coopérative pour la région.[5] Les revendications territoriales émises avant l’adoption du traité sont mises en suspens. Selon l’article IV (2), les actes des États postérieurs à la conclusion du traité ne peuvent être utilisés comme preuves de souveraineté. De même, les États ne peuvent pas émettre de nouvelles revendications territoriales.
Figure 1. Carte représentant les revendications territoriales en Antarctique.[6]
Se pose alors la question de l’interaction de ce « gel » des revendications avec un autre instrument central du droit international, la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (CNUDM). La CNUDM a été adoptée en 1982 avec 168 États parties à la convention, dont les sept États qui revendiquent leur souveraineté. Cet instrument sert à délimiter l’étendue de la mer territoriale, de la zone contiguë, du plateau continental et de la haute mer. Pour les plateaux continentaux où le plateau naturel dépasse la limite des 200 milles nautiques à partir des lignes de base, les limites extérieures du plateau continental peuvent être étendues mais ne doivent pas dépasser 350 milles nautiques à partir des lignes de base ou alternativement ne pas dépasser 100 milles à partir de l’isobathe de 2’500 mètres (Article 76 (5) CNUDM). Les États parties à la CNUDM ayant ce type de plateau continental naturel doivent soumettre des informations sur les limites extérieures du plateau continental à la Commission des limites du plateau continental (annexe II de la CNUDM, appelée ici « la Commission ») qui est chargée d’émettre des recommandations contraignantes (article 76 (8) CNUDM).
La délimitation des limites extérieures du plateau continental entourant l’Antarctique exige ainsi que les parties au Traité sur l’Antarctique abordent des questions de souveraineté qui ont été volontairement évitées afin de maintenir et promouvoir la coopération internationale dans l’Antarctique.[7] Cette question est devenue urgente en raison de l’échéance de 2009 pour la soumission des informations sur le plateau continental à la Commission.[8] Trois éléments principaux sont en jeu. Premièrement, cette soumission à la Commission pourrait être contraire à l’article IV (2) qui ne permet pas aux États de formuler de nouvelles revendications sur des territoires dans la région de l’Antarctique. Ensuite, d’un point de vue pratique, comment est-il possible de délimiter l’étendue d’un plateau continental dans cette région, étant donné qu’aucune disposition de la CNUDM ne précise comment tracer des lignes de base dans cet environnement spécifique ? Enfin, comment les États peuvent-ils éviter que ces soumissions à la Commission ravivent les tensions politiques sur les questions de souveraineté et affaiblissent le consensus qui sous-tend le Traité sur l’Antarctique ?
En ce qui concerne la première question, il apparaît que les obligations énoncées à l’article IV, paragraphe 2, du Traité sur l’Antarctique peuvent être conciliées avec une soumission à la Commission. En effet, le plateau continental ne peut être revendiqué indépendamment d’une revendication territoriale terrestre. Le droit à un plateau continental associé ne doit donc pas être considéré comme une nouvelle revendication mais comme une conséquence de la revendication territoriale initiale.[9] Pour ce qui est de l’environnement spécifique, les caractéristiques naturelles particulières du continent font qu’il est difficile de soumettre des informations précises sur la limite extérieure du plateau continental, car la CNUDM n’aborde pas le problème des lignes de base dans le contexte des structures glaciaires de l’Antarctique.[10] La Convention reste silencieuse sur cette question des plateaux de glace car les États négociateurs ont choisi de ne pas aborder le sujet de peur de devoir discuter du statut juridique de l’Antarctique.[11] En ce qui concerne les tensions politiques, il faut d’abord noter que le règlement intérieur de la Commission lui interdit d’examiner les parties du plateau continental qui font l’objet d’un différend entre deux ou plusieurs parties.[12] Les revendications territoriales dans l’Antarctique étant contestées par l’ensemble de la communauté internationale, la Commission n’émettrait pas de recommandation sur ces zones. Les règles prévoient également que pour les territoires contestés, la demande pourrait être présentée ultérieurement sans avoir à respecter les délais fixés par la Convention ni par la Commission pour les demandes ordinaires.[13] Par ailleurs, afin d’éviter de raviver les tensions politiques liées aux revendications territoriales, les États demandeurs ont une fois de plus maîtrisé les techniques de la diplomatie antarctique.[14] Ils ont suivi deux stratégies qui reconnaissaient la présence de revendications territoriales tout en soulignant leur nature contestée. Par exemple, l’Australie et la Norvège ont toutes deux inclus des informations sur le plateau continental de l’Antarctique dans leur demande mais ont demandé à la Commission de ne pas en tenir compte dans sa recommandation.[15] La Nouvelle-Zélande, le Royaume-Uni et la France ont adopté la stratégie des soumissions partielles comprenant des réserves relatives à leurs revendications sur l’Antarctique.[16]
Ainsi, même si la question des revendications de souveraineté liées à la détermination des limites extérieures du plateau continental est pour l’instant reportée, elle pourrait encore faire l’objet d’un grand débat à l’avenir. Il viendra un moment où la Commission devra se pencher sur cette question épineuse et où les problèmes de souveraineté en Antarctique devront être abordés une fois pour toutes.
Deux régimes de réglementation des ressources minérales pour la région antarctique
Le Traité sur l’Antarctique est une convention-cadre qui jette les bases d’une coopération internationale pour la réglementation de l’Antarctique. La zone maritime de l’Antarctique réglementée par le système du traité sur l’Antarctique (TSA) est la région située au sud de 60° de latitude sud (article VI du traité sur l’Antarctique). Le TSA a été créé à l’origine pour garantir la liberté de la recherche scientifique et l’utilisation de l’Antarctique à des fins pacifiques, mais il s’est développé au fil du temps. Dès les années 1970, les parties consultatives du TSA se sont intéressées à la question des ressources minérales car elles craignaient que cette question, qui touche aux droits de propriété et aux revendications de souveraineté, n’affaiblisse à terme le consensus politique du TSA.
La communauté internationale s’est montrée critique à l’égard de cette minorité d’États parties au TSA qui s’est autoproclamée légitime pour être les seul décideurs au sujet de l’utilisation de l’Antarctique, notamment en matière de ressources minérales.[17] En effet, la communauté internationale craint que les bénéfices résultant de l’exploitation éventuelle de ces minéraux et hydrocarbures ne soient pas partagés équitablement.[18] A la fin de la période de décolonisation, de nouveaux États indépendants cherchent à établir un nouvel ordre économique international.[19] Au sein de l’Assemblée générale des Nations Unies, la « question de l’Antarctique » reste à l’ordre du jour jusqu’à la fin des années 1980. Les États en développement, menés par la Malaisie, font valoir que le concept de « patrimoine commun de l’humanité » doit être appliqué à l’Antarctique. [20]
En même temps, la Convention des Nations unies sur le droit de la mer crée un régime pour l’exploitation des ressources minérales des fonds marins (partie XI de la CNUDM). L’accord de 1994 modifie le régime mis en place par la CNUDM, sans en changer les grandes lignes : les fonds marins situés au-delà des juridictions nationales sont réglementés par l’Autorité internationale des fonds marins, qui décide des conditions d’exploitation des ressources minérales (article 134 CNUDM). L’exploitation des ressources minérales des fonds marins n’est donc pas interdite mais réglementée (article 136 de CNUDM). Le but est d’atteindre les objectifs de protection de l’environnement tout en autorisant les activités minières.
Les parties consultatives au TSA ont, elles, suivi le raisonnement inverse. Bien qu’elles aient passé environ deux décennies (pré-négociations de 1972 à 1982 ; négociations de 1982 à 1988) à s’entendre sur un régime susceptible d’autoriser tout en réglementant l’exploitation minière dans l’Antarctique, la convention qui en a résulté, la Convention sur le réglementation des activités relatives aux ressources minérales de l’Antarctique (CRAMRA), a été rapidement abandonnée après sa conclusion. Les parties consultatives, sous la pression des ONG et à l’initiative de la France et de l’Australie, ont alors conclu un protocole environnemental en 1991. L’article 7 du protocole environnemental prévoit une interdiction totale des activités minières, sauf à des fins scientifiques.
Les grands fonds marins de l’Antarctique sont donc soumis à deux régimes qui se contredisent quant à l’admissibilité des activités minières. La plupart des parties consultatives du TSA sont également parties à la CNUDM. Cela soulève deux questions juridiques importantes. Les activités minières sont-elles légalement possibles en Antarctique ou non ? Deuxièmement, quelle institution est compétente pour décider de ces questions, l’Autorité internationale des fonds marins (découlant du système CNUDM) ou les parties consultatives du TSA dans le cadre de leur coopération régionale ?
En ce qui concerne le niveau normatif, la contradiction entre le Protocole sur l’environnement de 1991 et la partie XI de la CNUDM concerne l’utilisation. On pourrait faire valoir que la possibilité de miner accordée par la partie XI CNUDM n’entraîne pas l’obligation de miner toutes les parties de la zone.[21] L’Autorité pourrait alors décider de ne pas miner au sud de 60° de latitude sud, afin de concilier ces régimes contradictoires. Le défaut de cette solution est que la décision reposerait en dernier ressort entre les mains de l’Autorité et que les parties consultatives du TSA n’exerceraient aucune influence sur cette décision.[22] Dans ce contexte, il est intéressant de rappeler les développements à l’Assemblée générale des Nations Unies pendant l’élaboration de CRAMRA. Pour contrer l’établissement d’un régime minier en Antarctique par les parties consultatives, les États en développement, menés par la Malaisie, plaidaient pour une interdiction des activités minières en Antarctique. Même s’il s’agissait là d’un argument contre la CRAMRA plutôt qu’en faveur du Protocole sur l’environnement, il convient de souligner qu’en adoptant l’article 7 du Protocole sur l’environnement, les Parties consultatives du TSA se sont conformées à la demande de la communauté internationale au sens large.[23] Ainsi, le consensus de la communauté internationale semble être de ne pas prévoir des activités minières dans la région antarctique.
Pour ce qui est de l’organe de décision légitime, la question est de savoir si une décision d’interdiction par le TSA doit être considérée comme un fait accompli par l’Autorité ou si cette décision doit être validée par l’Autorité pour déployer ses effets juridiques. Cette seconde option signifierait que l’article 7 du protocole environnemental n’est valable qu’en attendant la décision libre de l’Autorité pour chaque cas de développement minier.[24] Il est douteux que les parties consultatives du TSA acceptent une telle répartition des compétences.
Une solution pratique pourrait venir de la compréhension croissante de l’importance de la protection de l’environnement et des écosystèmes fragiles de l’océan Austral.[25] L’Autorité pourrait laisser aux parties au TSA la compétence de décider de l’interdiction des activités minières ou pourrait elle-même considérer que l’exploitation minière ne devrait pas avoir lieu dans la région, en justifiant ce raisonnement par des raisons environnementales. Ainsi, en utilisant chacune l’argument de la protection de l’environnement, les deux instances arriveraient à la conclusion, et n’auraient pas à établir une hiérarchie des compétences, ce qui éviterait les tensions politiques tout en parvenant à un résultat satisfaisant. Par ailleurs, bien que ce sujet soit d’une importance politique, juridique et symbolique considérable, l’exploitation des ressources minérales de l’Antarctique est loin d’être possible économiquement et techniquement. Le potentiel en hydrocarbures de l’océan Austral reste relativement inconnu et les conditions climatiques rendraient toute exploitation très risquée et peu rentable.[26] Les matières premières extraites dans cette région éloignée seraient très peu compétitives par rapport aux hydrocarbures et autres minéraux provenant de gisements facilement accessibles. [27]
Figure 3. Jacques-Yves Cousteau, explorateur devenu défenseur de l’environnement. [28]Il mena une campagne offensive dans le monde entier en faveur de l’idée de parc mondial (pas d’exploitation minière en Antarctique) et fût un acteur clé dans l’évolution de la position de la France sur la CRAMRA.[29]
Conclusion : le droit international au cœur de cet environnement de glace
Ces réflexions sur les revendications territoriales et la réglementation de l’extraction minière montrent d’autres facettes contemporaines de la relation humaine à l’Antarctique. Même si elle reste encore dans l’imaginaire collectif une région intacte, lointaine et mythique, la région de l’Antarctique et de l’océan Austral ne correspond pas en réalité à ce mythe de l’espace vide. Bien au contraire, cette région est soumise à de nombreux usages réglementés par le droit international, qui entrent parfois en conflit les uns avec les autres.
Références
[1] Robert Falcon Scott, The Voyage of the “Discovery », Vol. 1 (New York: Charles Scribner’s Sons, 1907), 259.
[2] “Krakauer in Antarctica”, interview of Jon Krakauer edited by Lauren Aguirre and Peter Tyson , Nova Online for Nova program Mountain of Ice, January 2003, accessed May 20, 2020, https://www.pbs.org/wgbh/nova/vinson/krakauer.html.
[3] Jesse Blackadder, « Frozen Voices : Women, Silence and Antarctica « , dans Antarctica : Music, Sounds and Cultural Connections, ed. Hince Bernadette, Summerson Rupert, et Wiesel Arnan (ANU Press, 2015), 169.
[4] Laura McGavin, » Terra Incognita « , Études interdisciplinaires en littérature et environnement 20, no 1 (2013) : 59.
[5] Davor Vidas, « Emerging Law of the Sea Issues in the Antarctic Maritime Area : A Heritage for the New Century ? « , Ocean Development & International Law 31, no. 1-2 (2000) : 197-222, 199.
[6] Klaus Dodds et Alan D. Hemmings, » Polar Oceans : sovereignty and the Contestation of territorial and resources rights « , in Routledge Handbook of Ocean Resources and Management, ed. by H.D. Smith, J.L. Suarez de Vivero and T.S. Agardy (Routledge, 2015), 29.
[7] Karen N. Scott, « Managing Sovereignty and Jurisdictional Disputes in the Antarctic : The Next Fifty Years », Yearbook of International Environmental Law 20, no.1(2009) : 3-40, 15.
[8] Ibid, 16.
[9] Ibid, 21.
[10] Vidas, « Emerging Law of the Sea Issues in the Antarctic Maritime Area », 207.
[11] Ibid, 208.
[12] Scott, « Managing Sovereignty and Jurisdictional Disputes in the Antarctic », 18.
[13] Vidas, « Emerging Law of the Sea Issues in the Antarctic Maritime Area », 208.
[14] Scott, « Managing Sovereignty and Jurisdictional Disputes in the Antarctic », 17.
[15] Ibid, 17.
[16] Ibid, 17.
[17] Vidas, » Emerging Law of the Sea Issues in the Antarctic Maritime Area « , 209.
[18] Malone, » The Waters of Antarctica : Do They Belong to Some States, No States, or All States », 65.
[19] Richard B. Bilder, William R. Mansfield, Christopher C. Joyner, James N. Barnes, et Sudhir K. Chopra. « Qui a le droit d’exploiter et d’empêcher l’exploitation des minéraux de l’Antarctique ? Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law) 79, (1985) : 58-73, 63.
[20] Vidas, » Emerging Law of the Sea Issues in the Antarctic Maritime Area « , 210.
[21] Ibid, 212.
[22] Ibid, 212.
[23] Ibid, 215.
[24] Ibid, 214.
[25] Ibid, 215.
[26] Ibid, 209.
[27] Joyner, « The Antarctic Treaty System and the Law of the Sea – Competing Regimes in the Southern Ocean », 326.
[28] « Jacques-Yves Cousteau toujours star malgré des passages en eaux troubles », RTS, consulté le 22 mai 2020, sur https://www.rts.ch/info/culture/cinema/8081986-jacques-yves-cousteau-toujours-star-malgre-des-passages-en-eaux-troubles.html.
[29] Rodney R. McColloch, » Protocol on Environmental Protection to the Antarctic Treaty – The Antarctic Treaty – Antarctic Minerals Convention – Wellington Convention – Convention on the Regulation of Antarctic Mineral Resource Activities « , Georgia Journal of International and Comparative Law 22, no. 1 (1992) : 211-232, 215.
