La crise du Covid comme un rappel des insuffisances du système commercial multilatéral

Si l’économiste Klaus Schwab avait déjà conceptualisé la quatrième révolution industrielle comme brouillant « les frontières entre les sphères physique, numérique et biologique », les conséquences de la crise sanitaire qui frappe le monde entier depuis le début de l’année 2020 nous font apparaître cette conceptualisation comme une réalité concrète.

C’est pourtant bien avant la crise du Covid 19 que ce que l’on appelle communément « la mondialisation », favorisée par les progrès technologiques et la libéralisation du commerce, avait profondément modifié les échanges entre les sociétés humaines.

A l’occasion de la séance 27 du Forum Public de l’Organisation Mondiale du Commerce (« OMC ») 2021 intitulée « Renforcer le système commercial multilatéral », la modératrice Lerato Mbele rappellait dès le départ que le monde qui nous entoure « est en pleine mutation ». Cette mutation est en effet accélérée par l’avènement d’innovations disruptives, un commerce international de plus en plus fondé sur un transfert de données sans frontières et une économie numérique qui est l’apanage des pays les plus développés.

Dans ce contexte, les règles commerciales mondiales du système commercial multilatéral apparaissent en décalage avec cette nouvelle révolution industrielle. Plus encore, l’OMC a été particulièrement impuissante à un moment où la vaste majorité des économies du monde a été touchée de plein fouet par la pandémie. 

La grande majorité des états quant à eux ne semble pas approuver l’action de l’OMC qui souffre d’une indéniable « crise de légitimité et d’efficacité […] en matière de négociation et de régulation commerciale multilatérale ».

Dans un premier temps, cet article propose de faire un état des lieux du système commercial multilatéral notamment à la lumière de la pandémie de « Covid 19 ».

Par la suite, il invite à s’interroger sur les perspectives de refonte de ce système dont les enjeux vont bien au-delà des questions de commerce international.

Etat des lieux du système commercial multilatéral

Au sortir de la deuxième guerre mondiale, l’entrée en vigueur du GATT 1947 le 1er janvier 1948 intervient à un moment où les économies sont dévastées. La nécessité de mettre fin au protectionnisme et de mettre en place un système commercial international est criante.

Il apparaît clair que « le moyen le plus important disponible pour sceller la paix et la prospérité dans le futur est de développer des approches multilatérales efficientes et des institutions ».

Dans leur ouvrage « The Law and Policy of the World Trade Organization » aux pages 34 et 35, Peter Van den Bossche et Werner Zdouc voient quatre raisons principales à la nécessité d’un système commercial multilatéral.

D’abord, les états devraient être empêchés d’adopter des mesures susceptibles de restreindre les échanges commerciaux.

De telles mesures si elles peuvent satisfaire les intérêts de court terme de petits groupes auront un impact néfaste sur l’ensemble du pays qui les adopte, voire à plus grande échelle, sur les autres états.

Les deux auteurs rappellent également la sécurité et la prévisibilité apportées par des règles commerciales multilatérales au niveau des acteurs économiques.

C’est à l’énoncé de la troisième raison que l’on comprend pourquoi le système commercial multilatéral est aujourd’hui en faillite.

Pour Peter Van den Bossche et Werner Zdouc, avec l’augmentation du niveau des échanges commerciaux entre les états permise par le commerce multilatéral, « la protection et la promotion d’importantes valeurs de société et des intérêts comme la santé publique » seront mieux protégés qu’au niveau national. À ce titre et plus loin dans leurs développements, les auteurs citent comme exemple (non sans une certaine prémonition) le risque d’une épidémie de masse qui pourrait être transmise via les voyages en avion.

L’échec du conseil des aspects des droits de propriété intellectuelle (« ADPIC») de trouver un consensus sur une exemption des droits de propriété intellectuelle s’agissant des vaccins anti-Covid, faisant suite à une proposition de l’Afrique du Sud et de l’Inde, illustre pourtant l’incapacité de l’OMC à résoudre une crise mondiale majeure. 

La quatrième raison est le besoin d’une « meilleure équité dans les relations économiques internationales ». Malheureusement, cet objectif louable n’a pas non plus été atteint par l’OMC. D’ailleurs, au cours de son intervention lors de la conférence susmentionnée, Carlos Maria Corea, directeur exécutif du South Center rappelle que le système international a été mis en place « dans l’intérêt des pays ayant le plus de ressources » (autrement dit les pays du G20) et que les pays les moins avancés (« PMA ») en sont exclus.

Quant à lui, le secrétaire général de la Chambre de commerce internationale (« CCI ») John WH Denton A0 n’a pas non plus mâché ses mots pour qualifier l’échec de l’OMC, estimant qu’elle n’a pas pris le virage du « 21e siècle » et que sa « crédibilité » est entachée lorsqu’elle est incapable de trouver un accord « sur les subventions en matière de pêche ».

La paralysie de l’organe de règlement des différends de l’OMC provoquée par les Etats Unis depuis 2019 illustre enfin l’état de coma dans lequel se trouve le système commercial multilatéral.

La machine OMC était donc en panne bien avant la pandémie et ce n’est pas l’échec du Cycle de Doha commencé en 2001 et avorté en 2015 qui le contredira.

Un système commercial multilatéral concurrencé par les accords plurilatéraux

Il existe à l’heure actuelle une véritable concurrence au système multilatéral constituée par les accords plurilatéraux, qui sont une exception au principe de non-discrimination prôné par l’OMC.

De nombreux pays perçoivent l’OMC comme une « forteresse » impénétrable. Les états ont semble-t-il perdu patience et ont préféré se tourner vers des accords de libre-échange pour faire avancer les questions de commerce international.

Il semble en effet que « la prolifération d’accords commerciaux régionaux et bilatéraux » tel un « bol de spaghettis » qui pourrait « devenir la norme au détriment » du système commercial multilatéral donne le coup de grâce à l’OMC.

Ces accords peuvent être plus séduisants pour les états dans la mesure où « les champs couverts » et « les avantages obtenus » peuvent avoir « une portée plus étendue » ou « plus réduite » que les accords multilatéraux. Cela peut être à l’avantage de certains acteurs du G20.

Par ailleurs, ces accords plurilatéraux, contrairement à l’OMC ont su évoluer avec leur temps en ce qu’ils ont pu inclure des questions non-tarifaires telles les questions environnementales et sociales, le commerce des services ou encore les questions de propriété intellectuelle.

Plus récemment et notamment depuis l’entrée en vigueur en 2015 des accords régionaux dits de nouvelle génération (CETA, Mercosur et ACEUM par exemple), la percée du plurilatéralisme est confirmée et de nouvelles préoccupations sont incluses comme le développement durable, la nécessité d’un régime démocratique, la protection des droits humains, le commerce électronique ou encore l’égalité des genres.

Loin de la simple réduction des obstacles tarifaires, ces nouveaux accords utilisent le levier des échanges commerciaux pour notamment porter de nouvelles valeurs sociétales qui sont pour la plupart des préoccupations portées par les pays développés.

Si l’OMC « plaide aujourd’hui pour une plus grande cohérence entre ces arrangements et le système multilatéral », il faut reconnaître que « les États […] ont toujours trouvé plus d’avantages que d’inconvénients » aux accords commerciaux régionaux.

Il faut enfin noter que cet attrait des accords commerciaux régionaux ne concerne pas seulement les pays développés.

L’OMC, perçue comme une forteresse impénétrable a pu créer un sentiment d’exclusion chez certains pays.

A ce titre, le ministre du commerce du Nigéria exprime clairement ce ressentiment lors de son intervention à la séance susmentionnée au sujet du projet de Zone de libre-échange continentale africaine (« ZLECA ») destiné à développer les échanges commerciaux sur tout le continent Africain.

Face aux difficultés internes et externes d’intégration au système commercial multilatéral, l’Afrique « a préféré réussir toute seule ».

Nécessité d’une réforme majeure de l’OMC, la piste des accords plurilatéraux  

Le système commercial multilatéral est certes dans une phase difficile de son existence. Mais faut-il pour autant le considérer comme hors-jeu de manière indéfinie ?

Il faut d’abord rappeler la libéralisation des échanges induite par l’OMC qui a permis à de nombreux pays de connaître un développement économique et sociétal considérable.

Le ministre du commerce de la Corée du Sud, SE Yeo Han-Koo soulignait à ce titre qu’après la seconde guerre mondiale, « l’une des manières efficientes de faire croitre l’économie était de s’intégrer au système commercial multilatéral ».

La Corée du Sud est en effet passée d’une économie sous-développée fondée sur le commerce du blé et des perruques à une économie industrialisée.

Le gouvernement coréen a joué un rôle actif pour promouvoir la diversification des exportations au niveau des petites et moyennes entreprises. 

A cela s’ajoute la conquête de nouveaux marchés dans le cadre de l’OMC et les partenariats publics-privés qui ont permis au pays de multiplier ses exportations par 1960 entre 1962 et 2020.

Depuis 2004, la Corée du Sud s’est tournée vers les accords commerciaux régionaux pour soutenir son commerce international et est récemment devenue partie au Regional Comprehensive Economic Partnership (« RCEP ») de l’Asie pacifique, l’accord de libre-échange le plus important au monde.

Pourtant, ce tournant ne signifie pas nécessairement la fin du système commercial multilatéral.

Il faut en effet considérer la nouvelle génération des accords commerciaux régionaux comme la genèse d’une « intégration multilatérale plus poussée ».

La solution pourrait venir d’une refonte de l’OMC qui inclurait les nouvelles thématiques non-douanières que les états accepteraient d’inclure au niveau plurilatéral dans leurs accords commerciaux régionaux.

Par ailleurs, l’idée de régionaliser le multilatéralisme, en faisant en sorte par exemple que les accords plurilatéraux s’appliquent selon les règles multilatérales à l’échelle de leurs signataires serait une piste intéressante.

Notons enfin que l’initiative conjointe sur le commerce électronique va dans le bon sens et permettrait de répondre aux attentes des entreprises commerciales du monde d’aujourd’hui. Elle pourrait, si bien sûr elle aboutit, placer le commerce électronique au cœur de l’OMC, ce qui serait un signe positif de renaissance.

D’autres pistes de réparation du système commercial multilatéral

Il est essentiel que l’organe de règlement des différends de l’OMC soit remis sur pieds.

En effet, de l’aveu même de l’OMC, « sans un moyen de régler les différends, le système fondé sur les règles ne serait d’aucune utilité car les règles ne pourraient pas être appliquées ».

Par ailleurs, refonder la fonction politique de l’OMC est un chantier important. En ce sens, l’article III.5 relatif aux fonctions de l’OMC rappelle le rôle de cohérence dans l’élaboration des politiques économiques globales notamment en collaboration avec le Fonds Monétaire International (« FMI »).

Un « dialogue politique » sans concessions entre les membres de l’OMC, incluant bien sûr les pays en voie de développement (« PED ») et les PMA ainsi que les nouvelles réalités du 21e siècle permettrait d’insuffler une nouvelle dynamique et de refixer le cap du système commercial multilatéral.

S’agissant des PED et des PMA, une autre piste serait de revoir le système des préférences généralisées (constituant une exception à la clause de la nation la plus favorisée).

Ce système pourrait être réservé aux PMA ou à tout le moins aux pays qui en ont le plus besoin.

Plusieurs projets de réforme ont tenté d’exclure notamment un certain nombre de pays émergents mais un certain nombre de PED s’y sont opposés de peur de perdre leurs avantages commerciaux multilatéraux.

Le directeur exécutif du South Center, soucieux d’une meilleure intégration des PMA propose également de proroger le système des préférences généralisées aux pays qui sont sur le point de quitter la catégorie des PMA pendant un certain temps. En continuant de bénéficier des avantages tarifaires, « cela leur laisserait plus de temps pour aller de l’avant et se développer ».

Cela pourrait également jouer un impact dans la perception qu’ils ont du système commercial multilatéral en ce qu’il serait plus inclusif.

Carlos Maria Corea insiste également sur le fait que l’OMC ne doit plus être un club du G20. Le système multilatéral « ne peut pas fonctionner indépendamment du système des droits humains ».

Il faudrait l’intégrer aux objectifs d’un mécanisme qui procure du bien être à tous les pays.

Cela est une belle déclaration d’intentions certes, mais elle traduit la nécessité d’intéresser les pays qui sont à la traîne et qui perçoivent l’OMC comme une « forteresse ».

Conclusion

Avant même de commencer la réforme du système commercial multilatéral, il paraît essentiel que les fonctionnaires de l’OMC quittent leur tour d’ivoire en développant les liens avec les acteurs de la société civile et du secteur privé.

Par ailleurs, il faut sortir de la rhétorique et des déclarations politiques et prendre en considération les préoccupations de ces acteurs qui témoignent des nouveaux enjeux du commerce international.

Réparer l’OMC demandera certainement de la résilience, de la patience et du « leadership ».

La Réforme de l’OMC ne devrait pas seulement être focalisée sur le commerce.

Elle devrait avoir l’ambition de redéfinir le multilatéralisme.

Elle devrait aussi considérer les échanges commerciaux en tenant compte d’objectifs supérieurs.

Introduire la question des droits humains de façon systémique dans l’organisation et redéfinir la place des PED et des PMA dans le système commercial multilatéral en est peut-être la clé.  

 

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Rémi Slama est un avocat international, spécialisé en droit des affaires et en technologies émergentes. Il possède une vaste expérience dans des cabinets d’avocats de premier plan en matière de transactions et restructurations multi-juridictionnelles impliquant notamment l'Asie, l'Europe et le continent américain. Il est titulaire d'un LLM en droit nord-américain des affaires à l'Université de Montréal, d'une double maîtrise en droit des affaires et en ingénierie financière de l'Université Jean Moulin Lyon 3 (France), d'une licence en droit de la même université et d’un diplôme en droit comparé américain en partenariat avec la Boston University School of Law. Il est admis au barreau de Montréal, de Paris et de Luxembourg.

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