Entrée en vigueur de la Loi sur la lutte contre le travail forcé et le travail des enfants dans les chaines d’approvisionnement : une avancée canadienne mitigée

Le 3 mai 2023, le Parlement du Canada a adopté le projet de loi S-211, intitulé, Loi édictant la Loi sur la lutte contre le travail forcé et le travail des enfants dans les chaines d’approvisionnement et modifiant le Tarif des douanes. Entrée en vigueur le 1er janvier 2024, la Loi sur la lutte contre le travail forcé et le travail des enfants dans les chaines d’approvisionnement (titre abrégé) introduit une obligation pour les institutions fédérales et certaines entités du secteur privé de faire rapport des mesures prises afin de prévenir et réduire les risques liés au travail forcé et au travail des enfants. Cette nouvelle loi traduit la volonté du Canada de respecter plus fermement ses engagements internationaux [1] en matière d’interdiction du travail forcé, fléau mondial qui a fait 28 millions de victimes en 2021 selon l’Organisation internationale du travail (OIT). Le Canada est loin d’être à l’abri de cette forme d’esclavage moderne : Vision Mondiale a estimé que 43 milliards de dollars de biens importés au Canada en 2020 (environ 7% de la totalité des importations canadiennes) pourraient être issus du travail forcé et du travail des enfants (comparativement à une valeur de 34 milliards de dollars en 2015). Norme de droit international coutumier, l’interdiction du travail forcé a été reconnue comme étant une norme impérative (jus cogens) du droit international par l’OIT dans son rapport de 1998 faisant état de travail forcé généralisé et systématique au Myanmar (Birmanie). Plus récemment, la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Nevsun Ressources Ltd. c Araya (2020) a elle aussi affirmé qu’il existait une autorité de plus en plus convaincante à cet effet (affaire Nevsun, para 102).

Plusieurs pays industrialisés tels que la France, les Pays-Bas, l’Allemagne et la Norvège ont adopté, au cours des dernières années, une approche proactive afin de tenir responsable juridiquement les compagnies relevant de leur juridiction. Pour sa part, le Canada a été critiqué par la société civile et les Nations unies (voir para 6) [2] quant à son cadre législatif limité et à sa relative inaction à l’égard des allégations de violations des droits humains visant les compagnies canadiennes. Dans son rapport de 2023 sur le Canada, le Rapporteur spécial des Nations unies sur les formes contemporaines d’esclavage (le Rapporteur spécial) considérait “that much more needs to be done, and that Canada’s commitment to preventing and addressing contemporary forms of slavery should be commensurate with its means as a G7 country and its reputation as a global leader in the promotion and protection of human rights” (rapport, p 10).

Développées par le Comité permanent des affaires étrangères et du développement internationales en 2005, les politiques canadiennes sont principalement fondées sur la responsabilité sociale des entreprises (RSE). Selon Penelope Simons, directrice de la Chaire Gordon Henderson sur les droits de la personne de l’Université d’Ottawa, ces stratégies de RSE se sont avérées généralement inadéquates pour prévenir et éliminer le travail forcé et les autres violations des droits de la personne commises par les compagnies transnationales (Simons, 2023, p 370-376).

Dès 2018, le Sous-comité canadien des droits internationaux de la personne du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes (le Sous-comité SDIR) incitait le Canada à agir contre le travail forcé des enfants, pratique interdite en vertu notamment de l’article 32 de la Convention relative aux droits de l’enfant (1990) des Nations unies et de l’article 1 de la Convention sur les pires formes de travail des enfants  (1999) de l’OIT. À cet égard, dans son rapport, le Sous-comité SDIR recommandait à Ottawa d’« élaborer des initiatives législatives et politiques qui incitent les entreprises à éliminer le recours à toute forme de travail des enfants dans leurs chaînes d’approvisionnement mondiales ».

De plus, ce rapport a conduit au renforcement des engagements du Canada en matière de travail forcé et de travail des enfants prévus par les accords commerciaux bilatéraux et multilatéraux. En effet, par exemple, l’article 23.6 du chapitre 23 de l’Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACEUM) modifie le sous-alinéa 132(1)m)(i.l) du Tarif des douanes et le numéro tarifaire connexe 9897.00.00 afin d’y interdire « l’importation sur son territoire de produits provenant d’autres sources et issus, en entier ou en partie, du travail forcé ou obligatoire, y compris du travail forcé ou obligatoire des enfants ». La nouvelle loi canadienne s’appuie sur cette modification prise au sein de l’ACEUM afin d’inclure explicitement, en vertu de l’article 27, l’interdiction d’importer des produits issus en entier ou en partie du travail des enfants. L’article 26 vient modifier le sous-alinéa 132(1)m)(i.l) du Tarif des douanes afin d’« autoriser le gouverneur en conseil à prendre, en vertu du même numéro tarifaire, d’autres règlements relativement aux marchandises issues du travail forcé ou du travail des enfants » (résumé législatif du projet de loi S-211 de la Bibliothèque du Parlement, p 10).

Objectif et obligation principale en vertu de la loi

En vertu de l’article 3, l’objet de la nouvelle législation est de « mettre en œuvre les engagements internationaux du Canada en matière de lutte contre le travail forcé et le travail des enfants par l’imposition d’obligations en matière de rapport ». L’obligation de faire rapport au plus tard le 31 mai de chaque année au ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre) vise, en vertu de l’article 3, deux catégories d’entités : 1) les institutions fédérales et 2) certaines entités du secteur privé. Dans ce rapport, les entités visées doivent présenter les mesures adoptées lors de leur dernier exercice pour « prévenir ou réduire le risque relatif au recours au travail forcé ou au travail des enfants » (art. 6 et 11). Leur rapport doit notamment inclure : les politiques et les processus de diligence raisonnable, la formation donnée aux employés ainsi que la manière dont l’entité visée évalue les risques en matière de travail forcé et de travail des enfants dans les chaines d’approvisionnement (voir arts. 6(2) et 11(3) pour une liste exhaustive des renseignements que les institutions fédérales et les entités du secteur privé doivent fournir dans leur rapport).

Obligation de faire rapport – institutions fédérales

Prescrit à l’article 3(a), les « institutions fédérales qui produisent, achètent ou distribuent des marchandises, au Canada ou ailleurs » ont l’obligation de faire rapport. Celui-ci doit inclure les mesures adoptées dans le cadre « de son dernier exercice pour prévenir et atténuer le risque relatif au recours au travail forcé ou au travail des enfants à l’une ou l’autre étape de la production de marchandises produites, achetées ou distribuées par l’institution fédérale » (art. 6(1)).

Obligation de faire rapport – entités du secteur privé

L’obligation de faire rapport au ministre s’impose (art. 11) lorsque l’entité du secteur privé a) produit, vend ou distribue des marchandises au Canada ou ailleurs b) importe au Canada des marchandises produites à l’extérieur du Canada ou c) contrôle l’entité qui se livre à une activité décrite aux alinéas a) ou b) (retranscription de l’art. 9). En vertu de l’article 2 de cette loi, une entité du secteur privé est a) une entreprise dont les actions sont inscrites à la cote d’une bourse de valeurs canadiennes ou b) une entreprise établie au Canada, y exerçant des activités ou y possédant des actifs. Dans l’affirmative, l’entité du secteur privé doit aussi remplir, en vertu de l’article 2, au moins deux des conditions suivantes à l’un de ces deux derniers exercices :

  • elle possède des actifs d’une valeur d’au moins 20 000 000$
  • elle a généré des revenus d’au moins 40 000 000$
  • elle emploie en moyenne au moins 250 employés

Les rapports des deux entités visées doivent être rendus publics et affichés à un endroit visible du site web en vertu de l’article 8 en ce qui concerne les institutions fédérales et en vertu de l’article 13(1) pour les entités du secteur privé. L’article 19 de la loi prévoit des pénalités maximales de 250 000$ pour les entités n’ayant pas respecté leur obligation de faire rapport, ou encore, ayant fait de fausses ou trompeuses déclarations.

Bien que cette loi introduit une obligation de faire rapport, elle n’oblige pas pour autant les entités visées à « procéder à des changements stratégiques particuliers » à leurs chaines d’approvisionnement (résumé du projet de loi S-211, p 7).  En effet, tel que le mentionne le résumé législatif du projet de loi de la Bibliothèque du Parlement du Canada, cette nouvelle loi vise plutôt à améliorer la « transparence » de la conduite responsable des entreprises afin de « réduire », et non éliminer, le recours au travail forcé et au travail des enfants. Rappelons qu’en vertu de article 1 de la Convention no 29 et no 105 de l’OIT, le Canada s’engage à « supprimer » le travail forcé et non à « réduire » une telle pratique. L’article 2 de la convention no 105 engage Ottawa à « prendre des mesures efficaces en vue de l’abolition immédiate et complète du travail forcé ». En 2023, le Rapporteur spécial s’inquiétait que même si une telle obligation de faire rapport renforçait la transparence “there is a risk of this becoming a box ticking exercise where companies simply submit the same statement every year, as has been reported in other jurisdictions” (rapport, p 2).  Le Canada compte donc sur les risques d’atteintes à la réputation et à l’image des entités visées pour qu’elles adoptent une telle conduite. Le mécanisme de cette nouvelle loi est similaire à la Loi sur les mesures de transparence dans le secteur extractif  (en vigueur depuis 2015), aussi fondée sur la transparence et prévoyant des obligations et pénalités similaires au projet de loi S-211.

À cet égard, cette nouvelle loi canadienne s’inspire de la Modern Slavery Act de la Grande-Bretagne (2015) et de la Modern Slavery Act de l’Australie (2018), deux lois reposant sur la transparence et prévoyant seulement une obligation de faire rapport. Selon la professeure Penelope Simons:

if a company has no policies on forced or child labour and/or has taken no such steps, it will only need to report that fact. It is only if a company fails to report, to make the report public, or if it provides false or misleading information that it can incur a fine of up to $250,000” (CNCA, Commentary on Bill S-211 from Penelope Simons, 2023, para 4).

Tout comme la nouvelle stratégie du gouvernement canadien de 2022, intitulée Conduite responsable des entreprises à l’étranger: stratégie du Canada pour l’avenir, la nouvelle loi canadienne prévoit un cadre législatif vague qui n’engage aucune obligation juridique claire en matière de diligence raisonnable en ce qui concerne le travail forcé et le travail des enfants dans les chaines d’approvisionnement (Simons, 2023, p 374). Dans le cadre de l’adoption du projet de loi S-211, le Rapporteur spécial considérait que “ the imposition of mandatory human rights due diligence, with a sufficient penalty regime for non-compliance, is the way forward, and urges the Government [of Canada] to consider this seriously and expeditiously” (rapport, p 3).

La nouvelle loi canadienne se distingue ainsi des régimes français (Loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre), allemand (Act on Corporate Due Diligence in Supply Chains) et hollandais (Child Labour Due Diligence Act) qui imposent une obligation juridique en matière de diligence raisonnable, en vertu de laquelle les entités visées doivent éliminer les violations des droits humains dans leurs activités et non seulement les réduire.

Des études portant sur les législations britannique et australienne fondées sur l’obligation de faire rapport ont démontré que celle-ci étaient insuffisantes pour lutter efficacement contre le travail forcé et le travail des enfants. En effet, reposant sur plus de 16 000 rapports d’entreprises visées par la Modern Slavery Act de la Grande-Bretagne, l’étude de 2021 du groupe de recherche The Business and Human Rights Resource Centre concluait que la loi britannique fondée sur la transparence était “insufficient to prevent even the worst forms of labour abuse”. De plus, une étude du Human Rights Law Center de 2022 a évalué les impacts de la Modern Slavery Act de l’Australie depuis son entrée en vigueur en 2018. Elle concluait que seulement 27% des compagnies visées par cette loi œuvrant dans l’industrie du textile, de la santé ou de l’horticulture “could demonstrate that they [were] taking some form of action against modern slavery risks that [would lift] supplier working conditions or [tackle] root causes”.

Conclusion

La nouvelle loi canadienne s’inscrit dans une tendance nationale visant à promouvoir la conduite responsable des entreprises, qui se traduit entre autres par la mise en place en 2018 du Bureau de l’ombudsman canadien de la responsabilité des entreprises (OCRE). Celui-ci est mandaté [3] pour conseiller les entreprises canadiennes sur les pratiques responsables et traiter des plaintes au sujet de violations présumées des droits humains par celles-ci (voir notamment l’étude de 2023 de l’OCRE sur le respect des droits de l’enfant et risque associé au travail des enfants dans les activités et chaînes d’approvisionnement des entreprises canadiennes internationales du secteur du vêtement).

L’adoption de cette nouvelle loi illustre l’intégration progressive, mais imparfaite selon Simons, des lois canadiennes aux normes non contraignantes (Soft law) auxquelles Ottawa a adhéré, telles que les Principes directeurs des Nations unies relatifs aux entreprises et aux droits de l’homme (2011), les Principes directeurs de l’organisation de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales (2011) ainsi que la cible 8.7 des Objectifs de développement durable de l’ONU qui exhorte les États à « prendre des mesures immédiates et efficaces pour supprimer le travail forcé, mettre fin à l’esclavage moderne et à la traite d’êtres humains, interdire et éliminer les pires formes de travail des enfants » (Cadre mondial d’indicateurs relatifs aux objectifs et aux cibles du Programme de développement durable à l’horizon 2030, p 11). En effet, tel que le mentionne Simons, la loi ne respecte pas les principes 17-21 des Principes directeurs des Nations unies en matière de diligence raisonnable. De plus, en ne prévoyant aucun remède en cas de travail forcé ou de travail des enfants, le Canada, en adoptant cette loi, ne respecte pas pleinement son obligation fondamentale de protéger les individus contre les atteintes aux droits humains commises par les entreprises. (Principe directeurs des Nations unies # 25)

Jusqu’à présent, l’efficacité des initiatives canadiennes en matière de lutte contre le travail forcé et le travail des enfants fondées sur la RSE demeure incertaine. Face à cette incertitude canadienne, on observe actuellement que plusieurs États industrialisés tels que l’Allemagne et la France reconnaissent que pour être efficaces, les mesures de droit mou (Soft law) doivent être accompagnées de normes de droit contraignant (Simons, 2023, p 364). Face à l’accélération de la mise en place de telles législations contraignantes au cours des prochaines années (Simons, 2023, p 364), il deviendra de plus en plus difficile pour le gouvernement canadien de justifier sa relative inaction à prévenir et sanctionner ces violations, comme il l’avait invoqué en 2001 suite à l’implication de la compagnie transnationale canadienne Talisman Energy Ltd dans de nombreuses violations des droits humains par les forces militaires soudanaises entre 1988 et 2003 (John Harker, 2000 ; Simons, 2017, p 418-419 ).

Notes :

[1] Notamment : Convention (no 29) sur le travail forcé de l’OIT (1930), Convention (no 105) sur l’abolition du travail forcé de l’OIT (1957), Convention relative aux droits de l’enfant (1990), Convention (no 138) sur l’âge minimum de l’OIT (1973),  Convention (no 182) sur les pires formes de travail des enfants de l’OIT (1999)

[2] En ce qui concerne les récentes critiques par la société civile voir : Tavia Grant, “As Canada vies for UN Human Rights Council seat, some Indigenous leaders from the Amazon raise red flags”, The Globe and Mail (30 décembre 2023). En ce qui concerne les critiques par les Nations unies voir notamment : Comité des droits économiques, sociaux et culturels, Observations finales concernant le sixième rapport périodique du Canada, UN Doc. E/C.12/CAN/CO/6 (2016) aux paras 15-16; Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, Observations finales concernant les huitième et neuvième rapports périodiques du Canada, CEDAW/C/CAN/CO/8-9 (2016) au para 19; Rapport du Groupe de travail sur la question des droits de l’homme et des sociétés transnationales et autres entreprises sur sa mission au Canada – Notre du Secrétariat, UN Doc. A/HRC/38/48/Add.1 (2018).

[3] Plusieurs critiques visant l’OCRE ont été émises. Voir notamment: Penelope Simons, “Developments in Canada on business and human rights: One step forward two steps back”, 2023. Voir aussi : Delphine Jung, Le « policier » des entreprises canadiennes à l’étranger, une « coquille vide »?, Radio-Canada/Espaces autochtones (2 mai 2023).

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